LES REFORMES CONSTITUTIONNELLES DU 8 MAI 2019 AU TOGO SOUS LE PRISME DE L’IMPUNITE


Le CACIT, à l’instar de la population togolaise et de la communauté internationale, a pris connaissance des réformes constitutionnelles effectuées par l’Assemblée Nationale togolaise le 08 mai 2019. Cet acte était attendu par les togolais comme une des solutions à la crise socio politique. Il entend répondre, dans une certaine mesure, aux recommandations de la CVJR et à la feuille de route de la CEDEAO suite aux revendications populaires. Il appelle de « la part du CACIT à des observations d’ordre général et à des observations liées aux droits humains en particulier, et plus spécifiquement à la question de l’impunité.

  1. Observation d’ordre général
    1. Liées à la source des conflits sociaux politiques

A la faveur de la crise sociopolitique et au lendemain des manifestations d’août 2017, la CEDEAO a donné une feuille de route qui demandait aux protagonistes d’opérer les réformes voulues par 85% de togolais, selon un sondage effectué par Afrobaromètre, au niveau de l’assemblée ou par referendum. La démarche devait être inclusive et tenir compte en premier lieu des citoyens togolais et de leurs aspirations et en second lieu des points de vue des partis politiques. Dans tous les cas, cette réforme devait permettre de résoudre, dans une large mesure, la crise politique du Togo. Le problème majeur était celui de la limitation du nombre de mandats présidentiels, avec de façon sous-jacente la question de savoir si la candidature du chef de l’état actuel doit être acceptée ou non. Cette particularité du conflit a conduit à la proposition de l’opposition d’inclure la formule « en aucun cas ». La lenteur à opérer les réformes pouvait notamment s’expliquer par l’absence de consensus autour de cette question. Même la proposition de réforme de l’expert de la CEDEAO a achoppé sur cette question, au point que celui-ci fut obligé d’insérer une clause transitoire.

La réforme du 08 mai 2019, qui a été faite par l’Assemblée Nationale, sans qu’une consultation des partis extraparlementaires ne soit tenue, a tranché le problème par ses articles 59 et 158, consacrant la possibilité pour le président de la République de briguer deux nouveaux mandats. La constitution réformée dispose à l’article 158 que « […] les mandats déjà réalisés et ceux qui sont en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle ne sont pas pris en compte dans le décompte du nombre de mandats pour l’application des dispositions des articles 52 et 59 relatives à la limitation du nombre de mandats. »

Pour certains, c’est la nécessité de donner une chance à l’alternance dans la paix qui explique le choix de cette disposition. Néanmoins, ce choix fait fi des revendications issues des consultations nationales faites par la CVJR et inscrite dans sa recommandation numéro 5 : « Les réformes institutionnelles doivent notamment viser la mise en place de mesures garantissant de meilleures conditions pour l’alternance démocratique. Il s’en suit que le mandat présidentiel devrait être, à l’avenir limité. A cet effet, la CVJR recommande le retour à la formule originelle de l’article 59 de la Constitution du 14 octobre 1992 : « Le Président de la République est élu au suffrage universel pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois ».

Il est aussi important de rappeler le contexte qui a fait naître la CVJR. L’Accord Politique Global (APG) devant permettre de renforcer la cohésion sociale, définissait déjà dans son esprit et dans sa lettre les orientations majeures pouvant permettre une alternance pacifique au Togo. Il est clairement écrit, à la troisième partie de l’APG que « les parties prenantes au dialogue s’engagent à poursuivre toutes les réformes visant à consolider la démocratie, l’Etat de droit et la bonne gouvernance. Toutes les institutions issues du dialogue et des prochaines élections législatives s’emploieront à mettre en œuvre les réformes permettant d’adopter les textes fondamentaux consensuels conformément à l’esprit de la Constitution de 1992 et du Code électoral du 5 avril 2000 issu de l’Accord-Cadre de Lomé ».

Parallèlement à ces considérations, l’une des préoccupations majeures du CACIT est d’éviter que de nouvelles revendications populaires ne conduisent à des violences et violations des droits de l’Homme marquées par l’impunité. En effet, il faut le souligner, la réforme telle qu’introduite à l’article 59 de la Constitution le 8 mai dernier est un rejet des revendications et des aspirations d’une partie de la population. L’Assemblée Nationale devrait en tenir compte, ne serait-ce que partiellement, au nom également de la préservation de la paix, objectif qui aurait guidé sa démarche selon certains acteurs. L’Assemblée Nationale aurait pu opérer la réforme de l’article 59 sans insérer dans la Constitution à l’article 158 la formule suivante : « Les mandats déjà réalisés et ceux qui sont en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle ne sont pas pris en compte dans le décompte du nombre de mandats pour l’application des dispositions des articles 52 et 59 relatives à la limitation du nombre de mandats ». Le principe d’application immédiate de la loi aurait consacré la possibilité du président actuel de briguer un autre  mandat.

  1. Liées à la gestion opportune du pays

La particularité des reformes du 08 mai 2019 est d’avoir allongé le mandat des députés et d’avoir réformé la composition du Senat. En effet, avec cette réforme, les députés ont un mandat de six ans renouvelables deux fois, tout comme les sénateurs. Il convient de se poser des questions sur l’opportunité de telles reformes, en particulier sur celle concernant le Sénat. En effet, cet organe devait avoir vocation à légiférer aux cotés de l’Assemblée Nationale. Mais eu égard à la faiblesse des ressources financières du pays, le CACIT s’interroge sur l’opportunité de cette institution dans le contexte actuel.

Le CACIT se félicite de l’attention portée au respect du droit à la vie dans l’article 13 qui consacre le caractère constitutionnel de l’interdiction de la peine de mort.

Le collectif note que le nouveau texte, à l’article 145, a élargi les institutions dont les acteurs devront faire une déclaration de biens avec une ouverture pour l’augmentation de ce nombre. En plus, le principe de la déclaration de biens est retenu et une loi organique déterminera les conditions de mises en œuvre de la présente disposition. Il aurait été souhaitable d’emprunter la formule de l’article 52 de la Constitution béninoise qui dispose : « Durant leurs fonctions, le président de la République et les membres du gouvernement ne peuvent par eux-mêmes, ni par intermédiaire rien acheter ou prendre en bail qui appartienne au domaine de l’Etat, sans autorisation préalable de la Cour Constitutionnelle dans les conditions fixées par la loi. Ils sont tenus, lors de leur entrée en fonction et à la fin de celle-ci, de faire sur l’honneur une déclaration écrite de tous leurs biens et patrimoine adressée à la Chambre des Comptes de la Cour suprême. Ils ne peuvent pas prendre part aux marchés de fournitures et aux adjudications pour les administrations ou institutions relevant de l’Etat ou soumises à leur contrôle ». Le CACIT espère une adoption rapide de la loi organique qui devra prendre en compte les dites préoccupations en plus de prévoir des sanctions en cas de non-respect.

  1. L’initiative de la révision constitutionnelle

Les réformes du 08 mai consacrent désormais la révision constitutionnelle par voie référendaire pour la limitation de mandat présidentiel. En clair, l’Assemblée Nationale n’aura plus le droit de toucher à cette disposition de la Constitution. Cette option semble, à priori, se justifier par l’histoire et mérite une application qui ne prête pas à équivoque.

En effet, les processus électoraux au Togo sont souvent émaillés de violences la plupart du temps, une partie des citoyens doutant toujours de la crédibilité et de la transparence des élections et des institutions qui les organisent.

En sus, il faut s’assurer que cette option ne soit pas utilisée pour répondre à des calculs politiques. 

L’Assemblée Nationale aurait dû prendre des mesures préalables garantissant la confiance des citoyens dans les institutions censées gérer les processus électoraux. Faute d’avoir pris ces mesures, il y a lieu de craindre à l’avenir que les référendums ne conduisent à des contestations populaires avec des violations des droits de l’Homme et des libertés publiques fondamentales.  

  • Observations liées aux droits humains
    • La gestion des libertés publiques

Il a été fréquemment fait entorse à des libertés constitutionnelles par des textes règlementaires, notamment sur la liberté de manifestation ou d’association, par l’utilisation des notions juridiques aux contours ambigus, telles que la notion de trouble à l’ordre public ou de rébellion. Le CACIT se dit inquiet de la propension des gouvernants à faire usage de ces termes imprécis qui mettent à rude épreuve les textes régissant la nation. A l’analyse, il aurait fallu renforcer les dispositions constitutionnelles liées aux libertés publiques en vue de rappeler au gouvernement le caractère sacré de ces droits.

  • L’immunité renforcée du chef de l’état

Presque toutes les constitutions consacrent l’immunité du Président de la République en exercice, aussi bien en interne que sur le plan international. Cette immunité doit permettre de favoriser l’accomplissement de la fonction présidentielle. Un chef d’Etat en exercice, en raison de sa qualité, bénéficie d’une immunité personnelle, dite rationae personae, qui s’applique aux actes du chef de l’Etat pendant son mandat. A la fin de son mandat, il bénéficie d’une immunité fonctionnelle, dite rationae materiae, qui concerne les actes commis durant son mandat et considérés comme étant dirigés par et pour l’Etat. Ainsi les anciens chefs de l’Etat sont protégés du fait de leur qualité et ne peuvent pas être poursuivis dans un pays étranger pour les actes commis pendant leur mandat dans l’exercice de leurs fonctions. Certaines juridictions nationales ayant mis en œuvre la compétence universelle ont essayé de circonscrire l’immunité pour juger d’anciens dirigeants. Il faut donc comprendre que le droit international ne tend pas à reconnaitre l’immunité absolue des anciens chefs d’Etat. La Cour Pénale Internationale (CPI) illustre cette tendance à l’article 27 du Statut de Rome. En effet, l’alinéa 1 de cet article fait référence au fait que le Statut de Rome s’applique de manière égale à tous, sans exonération de la responsabilité pénale quelle que soit la qualité officielle de la personne poursuivie. L’alinéa 2 précise que la CPI peut exercer sa compétence à l’égard d’une personne malgré les immunités dont celle-ci peut bénéficier en vertu du droit interne ou du droit international. Toutefois, la marge de manœuvre de la CPI reste assez limitée puisqu’elle n’a compétence que pour les crimes de guerre, les crimes de génocides, les crimes contre l’humanité et crime d’agression.

Si la révision de l’article 75 n’entraine pas d’importantes conséquences sur les possibilités de poursuites au plan international, elle est néanmoins problématique au niveau national. En effet, les anciens présidents de la République bénéficieront, selon l’article 75 tel que révisé, d’une immunité renforcée. D’une part, du fait de leur statut de sénateur à vie, ils bénéficieront, au même titre que les autres parlementaires de l’immunité prévue à l’article 53. Cette disposition prévoyant que les anciens présidents bénéficient du statut de sénateur à vie existe dans d’autres pays tels que la République Démocratique du Congo suite à l’adoption d’une loi en juillet 2018 et en Italie comme le prévoit l’article 59 alinéa 1 de la Constitution. Au Chili, une telle disposition existait jusqu’en 2005 et a notamment bénéficié à l’ancien président Pinochet qui du fait de son immunité parlementaire ne pouvait pas faire l’objet de poursuites pour violations des droits de l’Homme jusqu’à ce que la Cour suprême lève cette immunité. Malgré tout, cet article illustre l’appréhension du CACIT qui voit dans l’article 75 reformé de la constitution togolaise le sacre de l’immunité à vie du chef de l’Etat.

Les dispositions constitutionnelles d’autres Etats illustrent les possibilités qui existent pour le statut d’un ancien chef de l’Etat. Ainsi la constitution française, prévoit d’une part, comme l’alinéa 2 de l’article 75 de la Constitution togolaise, que le président est irresponsable pour les actes liés à l’exercice de son mandat, et d’autre part, qu’il ne peut comparaître ni témoigner devant une juridiction pendant la durée de celui-ci. Mais la constitution française a pris soin de préciser à l’article 67 que tous les délais de prescription et de forclusion contre lui sont suspendus, les poursuites pouvant être enclenchées à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation de ses fonctions.

Le CACIT considère ainsi que le statut de sénateur à vie offert à l’ancien chef de l’Etat rend complexe la possibilité de poursuites à son égard. En réalité, au regard du contexte togolais, il est aisé de penser que le chef de l’Etat jouira d’une immunité totale et irréfragable dans le temps et dans l’espace. Cette crainte du CACIT, portée sans doute par beaucoup d’acteurs pertinents, serait levée si une fois encore la garantie de l’indépendance des institutions de la République était avérée. Au demeurant, il faut que la procédure de la levée d’immunité de sénateur soit souple et fonctionnelle.

Conclusion

 Au regard de notre histoire passée, de l’aspiration des populations togolaises depuis 1990 et de la nécessité de préserver la paix et la cohésion nationale ;

Eu égard à la nécessité de fédérer toutes les énergies autour du Plan National de Développement (PND) ;

Le CACIT lance un appel urgent surtout au Chef de l’Etat, de surseoir à la promulgation du texte du 08 mai 2019 et de renvoyer le texte à l’Assemblée nationale, pour que dans un sursaut patriotique, les observations faites par divers acteurs soient prises en compte. Les articles 59 alinéa 2, 75, 145 et 158 devront notamment être révisés, en prenant en compte :

  • La nécessité que le verrou lié à la révision constitutionnelle dont la possibilité n’est laissée qu’à l’expression populaire par référendum ne soit pas remis en cause de manière inopportune ;
  • La suppression du statut de sénateur à vie ou à défaut, garantir l’indépendance des institutions de la République, notamment du Sénat et de la justice ;
  • L’adoption rapide de la loi organique à la déclaration de biens et avoirs des personnalités publiques en prenant en compte les observations relatives à l’acquisition de biens publics pendant leur mandat et aux sanctions ;
  • La formule originelle de la constitution de 1992 en supprimant les termes « Les mandats déjà réalisés et ceux qui sont en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle ne sont pas pris en compte dans le décompte du nombre de mandats pour l’application des dispositions des articles 52 et 59 relatives à la limitation du nombre de mandats » de l’article 158.

Le CACIT demande à tous les acteurs politiques et de la société civile d’enrichir le débat pour qu’un document accepté par tous sans considération subjective de quelque nature que ce soit puisse être adopté.

  Fait à Lomé, le 16 mai 2019

  Directeur exécutif du CACIT

   Ghislain Koffi NYAKU

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